【社区规划研究】低收入社区的规划协作机制研究 ——以广州市同德街规划为例

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导读

本文在系统梳理了西方“沟通-协作式规划”理论和研究基础上，以广州市同德街低收入社区的规划为例，运用虚拟民族志、半结构式访谈和问卷调查（网络和纸质问卷共775份）等研究方法，探讨同德街规划的三段发展历程、内容特点和最近一轮控制性详细规划中的协作机制。协作式规划已经能够在国内低收入社区层面成功实践，体现了以下特点：多方主体参与规划、以民间机构为主导的规划协作过程，规划师的技术协调促成预期结果。协作式规划适应多元社会、学科转型的趋势，能够有效的减少规划调整的成本，推广“同德模式”需要在社会治理模式转变背景下，将协作规划制度化，进一步促进规划师角色的转化。

作者简介袁媛：博士，教授，注册城市规划师，中山大学地理科学与规划学院城市与区域规划系副主任，中山大学城市化研究院副院长陈金城: 中山大学地理科学与规划学院2013届硕士，现任职于招商局地产控股股份有限公司佛山公司

原文发表在《城市规划学刊》杂志2015年第1期，感谢刘懿莹（中山大学地理科学与规划学院2015级人文地理硕士生）缩写

1 研究背景与简述

　　从现代城市规划诞生起至今的百余年里，西方规划历经了理性规划、倡导性规划和协作式规划阶段， 完成了1960年代“设计（design）”向“科学（science）”的转变、1970-1980年代规划师角色从“技术专家（technical expert）”向“沟通者（communicator）”的转变。从理性思想演变看，规划理论走过了“工具理性-有限理性-交往理性”的发展脉络。近年来，基于“交往理性”的沟通规划（communicative planning）、协作式规划（collaborative planning）模式逐渐被西方规划界所认可。
　　沟通规划强调规划是面向公共利益，通过多方参与、协商讨论来协调各方利益，为公众参与提供了一条途径。协作式规划的思想基础除了哈贝马斯的交往理性外，还综合了吉登斯（Giddens）的结构化理论（Structuration Theory）、福柯的“话语权力”（power of discourse）学说等，因此它还特别关注将城市规划的任务从“建造场所”（Building Places）的物质空间设计过程，转变为共同参与“场所营造”（Place-Making）的制度化进程。以往规划过程中并没有考虑和尊重政府内外的利益相关者，而采用协作式规划更具有政治上的合理性。
　　协作式规划是一个邀请相关利益方进入规划程序，共同体验、学习、变化和建立公共分享的过程，要求不同产权所有者（stakeholders）采用辩论（argumentation）、分析（analysis）与评定（assessment）（即AAA）的方法，通过合作而不是无序竞争来达成共同目标。参与主体包括决策者（Decision Maker）、规划师（Planner）、专家（Expert）、开发商（Developer）、利益相关者（Stakeholder）以及公众（Public）。规划的过程及成果质量受规划参与者的数量和相关程度影响，后者甚至起了决定性作用。而保证良好的协作关系需强调合作，弱化政府的强制性管理，尽可能采用公共协商、咨询方式以减少财产、权力争端，降低整体运作成本；良好的伙伴关系（partnership）体现为共同发展目标与准则，可以使用合同、契约等法律形式来保障其实施。在协作过程中，规划师作为决策者的技术顾问，为其他参与者进行政策解释和协调。专家从专业角度为决策者和规划师方向推演和理论支撑。媒体能加速规划信息的传递和普及，甚至在舆论监督较完善的地区，充当关键的沟通渠道。
　　但是西方规划理论与中国规划实践之间存在一定脱节，一方面低收入社区居民并没有足够的社会资源、渠道参与规划过程，表达并确保自己的利益诉求得以实现；另一方面，中国规划师目前还是技术力量的代表，从技术人员向社会协调者转换过程中，协调方法、技巧都还处于起步阶段，调动社会资源进行协调的能力有待提高。因此，规划实践中以什么样的协作机制来实现弱势群体的空间诉求？ 
　　广州市白云区同德街，总面积3.59平方公里（图1）。历经20多年发展，昔日的岭南传统村落，已经演化成一个解困安居房、廉租房、经济适用房等集中的典型城市低收入社区，问卷显示低收入家庭比例占到68.3%。笔者参与了两轮规划，以此为例解析低收入社区的规划中政府、媒体、规划师、民间机构、居民等多方协作机制。

研究方法：一是文本分析法，对规划过程文件、规划文本、说明书和媒体报导等分析和提炼，剖析协作过程和机制；
二是“虚拟民族志”（virtual ethnography）法，基于网络社交的迅猛发展和自媒体时代背景，在网络社区、微博、Q群中观察、记录并亲身参与讨论，与调查对象建立密切关系，参与到网络所构建的虚拟社区中，以深入了解和解释公众参与过程；
三是深度访谈法，对协作过程的多方参与主体进行深度访谈，包括规划师、同德街道办、咨询监督委员会（以下简称“咨监委”）、社区居民、媒体等共19人；
四是问卷调查法，共采用两份问卷，一是笔者参与规划编制时的民意调查问卷，2012年6月在同德街各居委会抽样发放543份纸质问卷，532份有效（有效率97.9%）；二是咨监委作用的网上问卷，调查时间2013年2-3月，共243人参与填写，受访者超过94%是同德街居民或长租客，数据来源具有可信性。

2 同德街基本情况和规划特点

　　同德街发展问题集中在两方面：一是交通拥堵，鱼骨状的交通组织，导致西槎路常年拥堵；内部的同德货场带来居住和仓储用地混杂，货运车流与上下班、上下学车流争夺有限的道路空间，这里真正成了一座被“围”困的地方（图2）。二是设施滞后，近年来居住人口急速膨胀，交通、教育、医疗等设施建设滞后，让“出行难、上学难、就医难、如厕难”成为居民的心头之痛。2005年，各类媒体对同德围现状问题的报道，令政府开始重视“解围”。

　　从“被围”到“解围”，体现了规划实践中由政府单一力量主导型，到综合居民行为特征的小规模前置型公众参与，最终走向了多元参与主体的互动和协作（表1、图3、图4）。

3 同德街规划的协作机制

3.1 多方主体参与规划

　　同德街控规优化参与主体包括：咨监委、政府、规划师、媒体和居民等。（1）咨监委：规划中的利益相关者、居民代表和以政协委员代表成立的民间机构（图5），起到政府和居民之间的桥梁和纽带作用，对下搜集意见、协调矛盾；对上反馈意见、监督评价政府工作，代表公众利益，争取政府政策支持。

（2）政府：规划主导和最终决策者，提供政策支持、规划编制和整治改善资金。（3）规划师：负责规划方案技术协调和政策解释，已经由传统规划中的技术精英，开始转变成为社区提供技术支持的顾问，相关问题技术解决方案的协调人员。（4）媒体：信息发布平台，负责传达各方声音，也是整个过程的舆论监督者和评价者。（5）居民：最终政策的实际受用者，有自己的利益诉求，除了参与规划过程的正式安排，还通过微博平台发布现状困境。

3.2 以民间机构为主导的规划协作过程

　　协作过程中达成共识和形成伙伴关系，均以民间机构——咨监委为主导。（1）共识过程：以咨监委为平台，多方利益相关者进行意见表达、矛盾协调和利益博弈，最后达成共识。虽然咨监委的绝大部分成员也是同德围居民，但其扮演的角色和参与方式明显不同于普通居民（图6）。　　咨监委作为一个达成共识的平台，作用已经得到居民和政府的认可。据2013年对咨监委作用的网络调查显示，88%的受访者赞同推广这一民间机构。同时，广州市政府于2013年制定了《广州市重大民生决策公众意见征询委员会制度（试行）》，并将该制度在广州市垃圾分类和东濠涌三期改造两大工程中试行。

（2）伙伴关系　　咨监委和媒体：两者都是民众代表，在协作过程中相互依存。媒体同时监督咨监委和政府在民意收集和反馈的过程是否公开、透明，所有的行动和过程是否能得到合理的公共解释。　　监委和政府：政府积极鼓励和支持咨监委的工作，使咨监委能够较好的向政府反馈意见并寻求政策支持。同时，政府在协作过程中适当放权，咨监委可以代行政府部分的决策权。

3.3 规划师的技术协调促成预期结果

　　以解决交通拥堵问题为例，规划师多次调查论证，与居民沟通、与咨监委协商，最后融合了各个方案的优点，将实现交通分流的高架路在横窖村和田心村落地，给附近村民出行提供了方便。在货场的岛头也采取“落地”处理（图8），实现了高架桥“客货分流”的设计初衷。过程中规划师发挥了技术顾问和协调者作用，工作效率和依据都有了很大提高，规划实施也得到多方的充分理解和推进落实。

4 同德街规划的评价与推广

4.1协作模式在低收入社区的适用性分析

　　同德街控规优化的协作过程对于居民收入低下、社会资源有限、表达渠道局限的社区具有很好的适用性。主要体现在：（1）以民间机构——咨监委为主导，具备畅通的表达渠道；咨监委与媒体、政府伙伴关系带动良性协作；最终创造了社会资本（政府、居民对咨监委的信任，咨监委和各方的互动关系）和政治资本（在政治体制内和政府协作达成最终方案）。（2）协调中多元主体通过平等、深入的讨论和互动，充分的表述自我立场和利益诉求，形成了11项完善的综合整治工程方案。（3）规划实施效率高，短短2年已经有超过50%工程完成或交付使用。

4.2同德模式的推广

　　同德街作为典型的城市低收入社区，在广泛的民意基础和舆论驱动下，其规划成功具有特殊性。如果希望成为新的模式并被广泛运用，还需要注意以下问题：（1）社会治理模式的转变。协作式规划实践中需要城市决策者的赋权，才能在政府、市场和居民之间建立紧密、互动的联系网络，以达成共识，需要寻求最大限度的包容性规划过程。（2）协作规划的制度化。在规划利益主体复杂多元化地区，制度化将更好地关注和均衡各方利益，缩短协商时间，减少协商成本，提高规划编制与实施的效率。协作主体及其责权利关系、公众参与方式、协作过程与程序等问题，都将是制度化的重点。（3）规划师角色的转化。规划师须提高自身沟通、互动能力，才能在协作过程中让多方参与者理解规划的政策含义和合理建议，推动建立共识。此外，规划师还要改变传统的自上而下的管理规划为自下而上的合作规划，实现互利共赢。

5 结语

　　同德街低收入社区的规划案例说明，协作式规划已经可以在社区层面成功地实践。在协作式规划起步阶段，尤其在低收入社区，有影响力、取得各方信任的民间机构是达成共识的平台，而民间机构与政府、民间机构与媒体建立的伙伴关系，公正、透明和有效的促进了规划协商。伴随着学科转型，本案例中规划师调动社会资源和沟通协调能力处于上升阶段，未来规划师将承担公众参与的组织者和促成者、意见冲突的调停者、特定价值的辩护者等多元身份。

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